La PAC après 2020


Introduction

L’objectif européen est de pouvoir mettre en application le nouveau programme de la PAC dès avril 2020. Le processus a commencé en novembre 2017 avec la proposition de la Commission européenne sur « l’Avenir de l’alimentation et de l’agriculture »1 puis en février 2018 avec la présentation par la Commission de ses propositions sur le cadre financier pluriannuel 2021-20272. D’autre part, un autre document de la Commission sur les propositions de la PAC a fuité le 26 avril 20183. Nous reprenons dans ce rapport quelques-uns des aspects de ce document complexe car précisant les outils pensés par la Commission pour la future PAC. La codécision entre le Parlement et le Conseil, aboutissant à l’adoption de la PAC devrait se faire en décembre 2018. Pour la PAC 2014-2020, l’ensemble de ces processus avait duré 5 ans, et la codécision 18 mois4. De plus, deux évènements majeurs risquent de venir se superposer au processus de négociation de la PAC. Tout d’abord, le Brexit pour lequel les négociations se tiennent de 2017 à la sortie effective du Royaume-Uni en mars 2019. D’autre part, une importante phase de renouvellement du système politique européen en 2019 : élections au Parlement européen en mai et la désignation du président de la Commission européenne en juillet. Cela pose un fort enjeu pour le respect du calendrier fixé pour les négociations de la PAC.

Avant même la publication du projet mais aussi en réaction à celui-ci, les ONG environnementales ainsi que les syndicats agricoles ont exprimé leur position quant au futur de la PAC. Pour mieux comprendre l’étape de codécision, il nous a semblé essentiel d’étudier la position des États membres (EM) d’une part (nous détaillerons ici le cas de la France, l’Allemagne et l’Espagne) et d’autre part la position des principaux partis au sein du Parlement européen.

I. La proposition de la Commission pour la PAC après 2020

A. Le contexte de la mise en place de la PAC 2020

1. Un budget en baisse

La Commission a proposé son projet pour le budget européen post-2020 dans une communication du 14 février 2018. Celui-ci s’inscrit dans un contexte de baisse globale du budget européen et de nouvelle répartition de ce budget amoindri. En effet, le départ du Royaume-Uni entraîne la perte d’un important contributeur au budget de l’UE : contribution à hauteur de 12,5% au budget européen 2015, ou encore 8,5 milliards £ en contribution nette (derrière l’Allemagne, la France et l’Italie). La Commission souligne que cela nécessite de réfléchir à des restrictions budgétaires dans certains domaines. D’autre part, le budget de la PAC est en baisse depuis 1988, du fait de la réorganisation des priorités.

Sur la période 2014-2020, le budget de la PAC représentait un peu moins 40% du budget de l’UE c’est à dire 400 milliards €. Les paiements directs représentent 70% de ce montant, tandis que le développement rural représente 100 milliards €, budget cofinancé par les EM.

Pour la période 2020, la Commission entend réorienter le budget européen vers la défense et la sécurité de l’UE principalement. Cela la conduit à proposer trois scénarios pour le budget de la PAC : le maintien du budget au niveau de celui de la période 2014-2020 (avec la nécessité d’une meilleure efficacité au niveau de la répartition des paiements directs), une baisse de 15% ou de 30% du budget européen. Dans ce dernier cas, la Commission souligne le risque d’une baisse de 10% en moyenne du revenu agricole dans certains EM, plus dans certains secteurs. De plus, la Commission avait proposé un co-financement du 1er pilier par les EM dans un premier brouillon de communication. Cet aspect a été retiré dans la communication la plus récente.

2. De nouveaux enjeux et des récriminations faites à la PAC 2014

Le projet de la Commission européenne pour la PAC 2020 s’inscrit dans un contexte d’une agriculture de plus en plus tributaire du climat : d’où une pression accrue sur les ressources, des accidents plus fréquents (catastrophes naturelles, parasitisme) et une volatilité accrue des denrées agricoles. D’autre part, la PAC 2020 s’inscrit dans la lignée de la PAC 2014 et de son bilan mitigé sur certains points. Les consultations publiques « Modernisation et simplification de la PAC » menées au premier semestre 2017 mettent en avant plusieurs aspects. Tout d’abord que la PAC ne répond que partiellement aux problèmes tel que le changement climatique ou la place des agriculteurs dans la chaîne de valeur de l’alimentation. D’autre part, les aides directes ainsi que les aides à l’innovation devraient être maintenues, selon ces résultats. De plus, la plate-forme REFIT de la Commission européenne (programme pour une réglementation affutée et performante) a mis en évidence une trop grande complexité administrative, notamment en ce qui concerne le verdissement et le chevauchement des deux piliers. La majorité des participants à la plate-forme appellent à une simplification drastique de la PAC. Enfin, les études sur la répartition du budget de la PAC 2014 montrent une forte inégalité dans la répartition des paiements directs.

Afin de répondre à ces différents enjeux, la Commission européenne propose un nouveau modèle de gouvernance allié à des objectifs plus ambitieux en matière d’environnement et de soutien aux agriculteurs.

3. Un nouveau modèle de gouvernance pour une PAC simplifiée et mieux ciblée : subsidiarité et obligation de résultats

La PAC 2014 se heurte selon la Commission à un obstacle principal : la définition de critères européens, uniformément appliqués aux états membres. Les conséquences sont d’une part, un nombre trop fréquent d’audit complexes. Ces audits et contrôles représentent une importante charge administrative au niveau de l’UE, des États membres et des agriculteurs bénéficiaires et sont notamment un frein à l’innovation. D’autre part, la non prise en compte des besoins locaux est une source de frustration pour les agriculteurs et un obstacle à la réalisation des objectifs européens. L’objectif de la PAC 2020 est de simplifier la PAC et de mieux prendre en compte les disparités entre États membres, tant au niveau des modèles agricoles que des problématiques environnementales. De plus, la Commission souligne la nécessité d’axer le PAC sur les résultats obtenus. Autrement dit, des moyens sont proposés mais le budget et le suivi sont axés sur les résultats obtenus par ces différentes mesures.

Pour répondre à cet enjeu, la Commission propose de changer le modèle actuel de subsidiarité afin de laisser plus de latitude aux États membres (EM) dans la conception d’interventions au nom de la PAC mais aussi dans le suivi et le contrôle des résultats. Cela s’articulerait autour de deux axes. Tout d’abord, un plan stratégique au niveau de l’UE qui fixe les grands objectifs et les principaux outils. Une proposition majeure de la Commission est de fixer dans ce plan stratégique européen des obligations de résultat et non de moyens.

Ensuite, chaque État membre établit un plan stratégique national qui est un mélange de mesures obligatoires et volontaires choisies dans le plan stratégique européen, dans le pilier I ou II. L’État membre se doit de fixer des objectifs quantitatifs à atteindre afin de respecter les obligations de résultat attendues par l’UE. La Commission aura pour rôle de valider les plans stratégiques nationaux. Les États membres assureront le suivi et établiront des rapports sur les résultats obtenus, rendus à la Commission, qui sous-tendront le budget. La Commission conservera un rôle de contrôle des résultats et des règles de base, en s’appuyant sur les rapports des États membres. Ces derniers prendront donc une part accrue dans la fixation de cadres de contrôle et de suivi, et la fixation de sanctions pour non-respect des règles.

B. Aide au revenu et attractivité du marché

1. Aide au revenu : paiements directs

La Commission reconnaît le caractère indispensable des paiements directs pour combler l’écart entre le revenu du secteur agricole et le revenu des autres secteurs. Afin de pallier les inégalités dans la distribution des paiements directs, la Commission propose plusieurs solutions :

-un plafonnement obligatoire des paiements directs (en prenant en compte la main d’œuvre de l’exploitation). Selon les documents les plus récents, ce plafond serait de 60 000€ contre 150 000 voire 300 000€ aujourd’hui. Cela a provoqué récemment une forte réaction des pays d’Europe de l’Est où la taille moyenne des exploitations est de 133ha, contre 16ha en France.5

-des paiements dégressifs (qui s’appliqueraient donc aux plus grandes exploitations agricoles)

-un paiement redistributif qui s’orienterait vers les petites et moyennes exploitations

-une aide versée en priorité aux agriculteurs qui vivent du revenu dégagé de leur exploitation.

En ce qui concerne le paiement redistributif, c’est une aide directe introduite dans la réforme de la PAC 2014-2020, optionnelle pour les EM, qui vise à mieux valoriser les 52 premiers hectares d’une exploitation. Il a été adopté par 8 États membres sur la réforme 2014-2020 (dont la France et l’Allemagne) et varie entre 5 et 15% du budget du premier pilier6. Les documents les plus récents montre que la Commission entre faire de ce paiement redistributif une mesure obligatoire pour les EM.

2. Renforcer l’attractivité du marché

En plus de l’aide au revenu, la nouvelle PAC a pour ambition de permettre aux agriculteurs de tirer un meilleur revenu du marché via une aide aux investissements. Ces aides seraient en faveur notamment des nouvelles technologies permettant une agriculture intelligente. Le projet de la Commission souligne particulièrement l’importance de ces dernières afin de diminuer la charge lors des contrôles (grâce au recueil de données) et améliorer la durabilité des exploitations agricoles (économie des ressources via l’agriculture de précision par exemple). En plus d’une aide aux investissements, la Commission entend favoriser la pénétration des nouvelles technologies en augmentant le flux de connaissances entre partenaires, aujourd’hui inégale. Cela se fera par le renforcement du rôle du conseiller agricole au sein des AKIS (système d’échange des connaissances et d’innovation dans le domaine agricole), ce qui serait une condition préalable à l’approbation du plan stratégique national.

En ce qui concerne l’attractivité du marché, la Commission entend travailler sur le rôle et le fonctionnement des organisations de producteurs, notamment pour les petits exploitants.

D’autre part, la Commission voudrait soutenir les efforts relatifs aux nouvelles chaînes de valeur en milieu rural (écotourisme, bioénergie…) qui permettent aux agriculteurs de diversifier leurs activités.

3. Gestion du risque

La nouvelle PAC se penche aussi sur les modalités de la gestion du risque en soulignant ses deux axes : un cadre permettant au secteur agricole de traiter efficacement les risques et la mise en place de mesures incitatives pour encourager les initiatives privées (incitations à l’épargne de précaution notamment). La Commission propose un réexamen des instruments déjà existants du point de vue de leur efficacité mais aussi de leur adoption par le monde agricole. Une plateforme européenne sera bientôt créée dans le but de permettre aux agriculteurs et différents acteurs de partager leurs expériences afin d’adapter les instruments dans les futures PAC. En ce qui concerne les initiatives privées, la Commission souligne le rôle des EM en dehors de la PAC dans l’élaboration des politiques fiscales. D’autre part, ces processus assurantiels devront être adaptés à une nouvelle PAC envisagée par le résultat (construction d’indicateurs notamment d’un indice pour calculer les pertes de revenus agricoles). Les analyses les plus récentes s’inquiètent d’une adaptation de l’agriculture via une adaptation des mécanismes d’assurance qui viendrait occulter la nécessité de prévoir une adaptation agronomique.

C. Action en faveur du climat, protection de l’environnement et développement rural

1. Une nouvelle approche basée sur le résultat au sein des plans stratégiques nationaux

La Commission prévoit pour la PAC 2020 une ambition plus élevée en matière d’efficacité d’utilisation des ressources, d’action en faveur du climat et de protection de l’environnement. D’autre part, la Commission insiste sur la nécessité de construire des objectifs évalués sur le résultat plutôt que sur les moyens. La Commission entend remplacer le fonctionnement de la PAC actuelle en matière d’environnement. Pour rappel, celui-ci repose sur les paiements verts : il faut respecter certaines conditions pour obtenir 30% des aides. Ces conditions sont par exemple avoir 5% de la surface en surface d’intérêt écologique, la diversité et la rotation des cultures, le respect de dispositions réglementaires dans le secteur de l’environnement, du sanitaire et du bien-être animal, et de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE)7 et les MAEC (mesures agro-environnementales et climatiques) qui sont des aides contractuelles destinées à compenser le surcoût dû à leur mise en œuvre.

La Commission proposera un certain nombre de mesures ajoutant une forte valeur ajoutée à l’environnement (conservation des prairies permanentes, agriculture biologique…), des plans de gestion des nutriments et une incitation à l’agriculture de précision, qui seront ensuite adoptés au sein des plans stratégiques nationaux. Ces mesures pourront être volontaires ou obligatoires, selon le choix des EM.

2. Une conditionnalité renforcée

La Commission entend mettre en place une conditionnalité renforcée qui reposera sur la mise en œuvre d’une série réduite de conditions. Ces pratiques seront définies par les EM (avec l’approbation de la Commission) dans une approche collective en associant les agriculteurs et les différentes parties prenantes à la fourniture de biens publics. Les EM devront ensuite s’assurer de leur respect. Par cette nouvelle modalité, la Commission entend simplifier le processus d’attribution des paiements directs et garantir à chaque EM de prendre des mesures spécifiques à son environnement.

3. L’accent mis sur le développement rural

La Commission souligne la nécessité de redynamiser le tissu rural par deux axes : améliorer l’attractivité des zones rurales et encourager l’installation de nouveaux agriculteurs. En ce qui concerne le premier aspect, cela passe selon la Commission par une cohérence accrue avec les autres politiques de l’UE, notamment la politique de cohésion. La Commission encourage d’autre part le soutien aux nouvelles chaînes de valeurs rurales dont nous avons parlé précédemment et la création de villages intelligents (haute connectivité, amélioration des services aux habitants…) notamment au sein du programme LEADER (liaison entre actions de développement de l’économie rurale). Inscrit dans le second pilier, ce programme a pour objectif de soutenir des projets de développement ruraux portés par un groupe d’action constitué d’acteurs publics ou privés8. D’autre part, la Commission souligne la nécessité d’encourager le renouvellement de génération au sein de la profession agricole. La Commission propose plusieurs mesures qui pourront être adoptées par les EM dans les plans stratégiques : soutien au développement des connaissances par exemple au sein des organisations de producteurs, mise en place de formules Erasmus, dispositif d’aide financière à la première installation, meilleur accès aux instruments financiers. D’autre part, l’aide au départ de l’ancienne génération et le financement de structures permettant le transfert de connaissances est indispensable aux yeux de la Commission. Dans les documents les plus récents, la Commission propose une aide sous forme d’un paiement annuel, découplé et calculé sur le nombre d’hectares.

II. Propositions et réactions des Etats membres et de la société civile

A. Les positions et réactions des représentants de la société civile

1. La position des ONG environnementales

Les ONG bruxelloises sont très actives sur le sujet de la PAC. Les plus importantes et les plus actives sont Greenpeace, WWF, SlowFood et le Bureau Européen de l’Environnement. Ces ONG appartiennent au Green 10 (les dix plus grosses ONG environnementales de Bruxelles), et ont mis en place des campagnes et des actions pour influencer les différents décideurs politiques.

L’une des plus grosses campagnes a eu lieu au printemps 2017. Appelée « Living Land » 9 (un monde vivant), la plateforme a récolté 258 708 participations de citoyens qui ont participé, par le biais de cette campagne, à la consultation publique de la Commission européenne. Ces 258 708 citoyens européens ont signé un texte qui dit que le système européen d’agriculture est d’alimentation est cassé, et que la nouvelle PAC doit être plus juste, plus écologique, meilleure pour la santé et plus responsable. Cette campagne a eu un effet très important dans le débat car il est habituellement très rare que les citoyens se mobilisent sur le sujet de la PAC. Lors des précédentes réformes, les syndicats agricoles avaient généralement le monopole dans les discussions, et les ONG avaient du mal à montrer l’intérêt des citoyens pour ces questions. La Commission a dû prendre en compte les propositions émises par ces ONG.

Le position paper 10 du Bureau Européen de l’Environnement (BEE), une des ONG environnementales du Green 10, leader sur le sujet de la PAC, propose de reconstruire la PAC autour de quatre instruments :

- La protection et le renforcement de la biodiversité et des écosystèmes, grâce à un système de paiements basés sur les résultats calculés par des agences environnementales (et non pas agricoles).

- Un développement rural soutenable, pour prévenir l’abandon des terres pour des régions d’Europe riches en culture et nature.

- La promotion d’une consommation soutenable et bonne pour la santé pour accroître la cohérence entre la politique de production et de consommation, car jusque-là, presque aucune mention à l’alimentation n’est faite dans la PAC. Pour l’ONG, il est nécessaire de promouvoir des cultures qui correspondent à des régimes équilibrés. Concrètement, la mesure inclurait la mise en place de coupons alimentaires, la promotion des circuits courts, du maraîchage, et des programmes de prévention.

- Une transition favorable aux pratiques agricoles soutenables, pour un meilleur usage des ressources, une agriculture plus faible en carbone, raisonnée et résiliente. Concrètement, il faudrait favoriser les investissements, les transferts de savoirs, l’innovation et les conseils aux agriculteurs, le support des circuits-courts, de la production biologique ou diversifiée, les standards élevés en termes de bien-être animal et environnemental, et aider à la construction d’infrastructures immatérielles (service informatique, marchés virtuels).

Ce que propose le BEE, c’est une en fait une refonte totale de la Politique Agricole Commune, qui fait abstraction de la configuration actuelle en deux piliers et intègre les enjeux environnementaux, de santé, d’alimentation. D’ailleurs, notons que les ONG bruxelloises parlent toujours de food and farming system. L’inclusion du mot « food » sous-entend que l’agriculture est intrinsèquement liée à la consommation, aux consommateurs, et impacte les citoyens quotidiennement.

Le BEE propose de créer un nouveau contrat entre les agriculteurs et la société, et intègre dans sa proposition l’idée que les citoyens ont également un mot à dire dans la construction d’une telle politique. La PAC, selon l’ONG, doit être l’outil qui permettra aux agriculteurs d’être incités à travailler avec la nature et non pas contre la nature.

Bien que, comme on l’a vu précédemment, la Commission ne renonce pas à ce système en deux piliers, elle reprend néanmoins des propositions émises par les ONG environnementales. C’est par exemple le cas des paiements basés sur les résultats, et non plus sur les moyens. Mais aussi la prise en compte de l’aspect « alimentaire de la PAC » et le fait de parler dorénavant de Food and Farming.

Néanmoins, les ONG dénoncent le manque de transparence et la trop grande flexibilité sur la manière d’évaluer si les objectifs environnementaux sont mis en place ou non. Le Bureau Européen de l’Environnement réclame qu’au moins la moitié du budget de la PAC soit alloué à la mise en place de ces objectifs environnementaux.

2. Les positions et réactions des syndicats majoritaires

La FNSEA est le syndicat agricole majoritaire en France. Son pendant européen est la COPA COGECA, qui représente 66 organisations européennes. Le discours du syndicat majoritaire s’axe essentiellement autour de la volonté de maintenir un budget important. En effet, le Brexit et les nouvelles priorités de la Commission font craindre à ce syndicat une baisse de revenu importante pour les agriculteurs. Car qui dit baisse du budget alloué à la PAC, dit baisse des paiements directs. Or les agriculteurs en sont très dépendants, surtout les agriculteurs dits « conventionnels ». Pour appuyer leur discours, ils reprennent les arguments qui affirment que les agriculteurs sont les garants de la sécurité alimentaires, producteurs de biens communs. Pour eux la future PAC devra être « commune, forte, simple, et plus durable » [11].

- Commune :

Ils refusent une « renationalisation » de la PAC qui accentuerait les distorsions de la concurrence et ne profiterait pas à tous les agriculteurs.

- Forte :

Pour la COPA COGECA, la structure en deux piliers doit être maintenue, et il ne doit pas y avoir de transferts entre le premier (paiements directs) et le deuxième pilier (celui de développement rural qui favorisent les aspects sociaux et environnementaux). Ils plaident leur cause en expliquant que le revenu des agriculteurs ne cesse de baisser, et que la situation sur le marché est difficile.

- Simple :

La simplification de la PAC est un fer de lance du syndicat majoritaire depuis des années. En effet, les papiers à remplir pour recevoir les aides directes sont souvent complexes. Ils prônent une PAC « plus efficace, plus simple et plus facile à utiliser ». La nouveauté dans les propositions, c’est la volonté de développer un outil de communication qui défendrait la nécessité de la PAC vis-à-vis de l’opinion publique.

- Durable :

Bien que réticent à mettre en place des pratiques d’agro-écologie, le syndicat majoritaire se voit néanmoins obligé d’intégrer le volet de la durabilité dans ses propositions, qui est fortement soutenu par les citoyens et intégré à la PAC 2015-2020 via le verdissement. Néanmoins, les propositions sont discrètes et peu concrètes. On retrouve seulement l’axe suivant : « le changement climatique et les Objectifs de Développement Durable (ODD) ».

A ne pas s’y tromper, quand la COPA COGECA parle de durabilité, c’est surtout la durabilité économique et sociale que le syndicat promeut. En effet 5 des six grands axes proposés sont les suivants :

- Accroître la résistance face aux marchés et améliorer la gestion des risques

- Renforcer la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, soutenir les coopératives agricoles et les organisations de producteurs (OP)

- Développement rural et Cork 2.0

- Soutien aux investissements et amélioration des infrastructures (Fonds européen pour l’investissement stratégique - EFSI)

- Renouvellement générationnel, y compris l’accès aux terres

La FNSEA est relativement d’accord avec la Commission sur le diagnostic que cette dernière fait sur la PAC. Dans un communiqué de presse12, le syndicat souligne les besoins d’une agriculture performante et innovante, qui doit être multi-performante (économiquement, socialement, environnementalement et sanitairement). Nouveauté : la FNSEA s’accorde à promouvoir une agriculture de « qualité » et non plus une agriculture en « quantité ». Mais le communiqué de presse soulève également de nombreux points de désaccord. Le point de tension est surtout lié à la « renationalisation » de la politique agricole qui, selon la FNSEA, impliquerait des distorsions de concurrence et de nouvelles discriminations entre les agriculteurs européens. La FNSEA craint aussi un co-financement (État et UE) des aides du premier pilier, qui mettrait fin « à la seule politique vraiment intégrée » de l’UE.

La FNSEA a également régit très vivement à la proposition du futur budget de l’Union Européenne mis sur la table par la Commission en février. Dans un communiqué de presse [13], elle dénonce le mauvais traitement de l’agriculture, et le fait que l’agriculture n’est pas identifiée comme « essentielle pour l’avenir de l’Europe ». En effet, la Commission envisage trois scénarios pour le futur budget de la PAC : le maintien au niveau des dépenses actuelles, une réduction de 30% du budget, ou une réduction de 15%. La FNSEA s’offusque de cette annonce et rappelle le rôle essentiel de l’agriculture pour le développement rural et pour le changement climatique (argument qu’elle reprend ici à son compte). La FNSEA réclame une plus forte contribution des États au budget européen et appelle le président à défendre un budget fort.

3. Les positions et réactions des syndicats paysans

Ne parler que de la FNSEA ou de COPA COGECA serait une manière réductrice d’envisager les syndicats agricoles. D’autres syndicats, avec d’autres idéologies, sont également actifs sur le plan européen et défendent une autre Politique Agricole Commune. C’est le cas par exemple de European Coordination Via Campesina (ECVC).

Dans son position paper 14pour la future PAC, ECVC réclame « une agriculture pour la vie » qui met au centre des politiques alimentaire et agricole les besoins du peuple. Elle reproche à la CAP actuelle de s’être adonnée à promouvoir la mondialisation économique, qui entraîne des prix déconnectés des coûts de production. Pour ECVC, la PAC a seulement permis à des fermes de disparaître et n’a pas rempli ses objectifs de protection de la biodiversité. ECVC reproche également l’industrialisation de l’alimentation qui a des conséquences dramatiques sur la santé et accroît de fait les inégalités sociales.

Les propositions de ECVC sont les suivantes :

- Le développement de la souveraineté alimentaire

- Des agriculteurs, plus nombreux, qui produisent une alimentation en quantité et de meilleure qualité

- Permettre le développement des pratiques durables grâce à des politiques de soutien

- Assurer des prix justes

- Utiliser des quotas pour ajuster l’offre et la demande

- Revoir les traités de libre-échange et suspendre les négociations en cours

- Promouvoir les marchés locaux et régionaux, et intégrer les circuits courts dans les restaurations collectives