Remettre la jeunesse au cœur des politiques publiques : propositions de réforme, la dotation tremplin.

January 28, 2018

 

     Selon un rapport de janvier 2017 élaboré par France Stratégie en concertation avec les syndicats et la Dares, les 15-24 ans sont les plus en difficulté en matière d’emploi. Ils subissent un “surchômage” persistant qui les suit après leur entrée dans la vie active. En outre, leur insertion professionnelle en France paraît plus problématique que chez certains voisins européens : avec un taux de chômage des jeunes multiplié par 3,5 ces quarante dernières années, leur taux d’activité est inférieur de 4,5 points à la moyenne européenne, et les NEET représentent 15% des jeunes en France, un chiffre plus élevé qu’en Allemagne (7,7%) ou qu’au Luxembourg (6,6%).

 

Pour autant, et en dépit de la crise conjoncturelle mondiale, les deux derniers quinquennats n’ont été marqués par aucune mesure d’ampleur en direction de la jeunesse et de son insertion professionnelle. Aussi, le sentiment d’être “sacrifié” se diffuse parmi la jeunesse, alors même que l’évolution de la structure démographique de la population contribue à alourdir la dépense publique pour d’autres classes d’âge. Un tel constat ressort avec force de l’étude menée par Anne Muxel, directrice de recherches au Cevipof. Parmi les jeunes Européens de 18 à 34 ans interrogés, 73% estiment que “la crise économique aura un impact sur leur avenir” et 53% que leur avenir “sera plutôt pire comparé à la vie qu’auront menée leurs parents”.

 

Lors de la consultation des moins de 30 ans réalisée en partenariat avec BlueNove, Facebook, Les Échos Start et Make.org dans le cadre du projet #Inventons2017 porté par le Policy Lab de l'École d’Affaires Publiques de Sciences Po, les jeunes ont pu émettre des propositions de politiques publiques pour les élections présidentielles de 2017. Parmi les 400 propositions formulées via la plateforme participative, la majorité portait sur des thématiques liées à l’insertion professionnelle ou au revenu universel, envisagé comme un palliatif au manque d’emploi et aux difficultés économiques qui en découlent.

 

Notre groupe, constitué de cinq étudiants de Sciences Po en master 1 et master 2 au sein de l'École d’Affaires Publiques, a été chargé de traiter ces propositions et de les synthétiser en une proposition économique en faveur des jeunes à présenter aux candidats à l’élection présidentielle de 2017. Après la consultation de nombreux économistes, sociologues, philosophes, hommes politiques et membres de l’administration, et après discussion avec lesdits “jeunes de moins de 30 ans” sur une plateforme interactive, le groupe a choisi de s’orienter vers une proposition de dotation en capital, sous la forme d’un droit de tirage de 5 000 €, fléchée et mise à disposition à partir du compte personnel d’activité.

 

Cet article expose les raisons d’être d’une telle mesure envisagée pour favoriser l’insertion des jeunes dans la vie active et détaille comment ce dispositif, intitulé “Dotation Tremplin” (DoT), s’articule.                                                                                                                                                             

Alors que le taux de chômage des jeunes progresse, l’insertion dans la vie active paraît de plus en plus difficile et discriminée par la détention d’un capital, qu’il soit culturel ou économique.

 

Entre 1975 et 2015, le taux de chômage des 20-24 ans a quadruplé. En 2016, avec un taux de chômage des jeunes (15-24 ans) à 24,6%, la France se classe parmi les nations de l’OCDE les moins performantes, loin derrière le Royaume-Uni (13%) ou l’Allemagne (7%). Si ce taux a progressé pour l’ensemble de la population après la crise financière de 2008, l’augmentation a particulièrement touché les plus jeunes, de l’ordre de cinq points pour les 20-24 ans, contre trois points pour les 25-49 ans et deux points pour les 50-54 ans.

 

Ce constat reflète les témoignages que nous avons collectés sur la plateforme interactive Bluenove. Il fait écho aux conclusions du rapport sur l’Insertion professionnelle des jeunes remis en janvier 2017 à Madame El Khomri, ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social : entrer dans la vie active est une épreuve de plus en plus difficile pour les moins de trente ans, et cela n’est pas sans répercussions pour trouver un logement, construire un projet de vie ou même s’établir en couple.

 

A cela s’ajoute une reproduction concrète des inégalités sociales à l’école. Ainsi, à la fin de leur formation initiale, les enfants de cadres sont deux fois plus nombreux à posséder un diplôme de l’enseignement supérieur que les enfants d’ouvriers. Si cette reproduction peut s’expliquer par une différence de l’héritage culturel transmis aux enfants selon leur catégorie sociale d’origine, les possibilités financières familiales déterminent également dans un nombre non négligeable de cas les choix de formation, notamment la poursuite d’études après le baccalauréat. Par ailleurs, la transmission d’un capital économique des parents à leurs enfants influe de façon significative sur l’entrée dans la vie active de ces derniers, notamment dans le cadre de professions indépendantes qui nécessitent une mise initiale.

 

Dès lors, la création d’un dispositif d’aide à l’insertion professionnelle, pensé pour corriger une partie des inégalités économiques sociales, nous apparaissait pertinente à étudier.

 

La consultation citoyenne a fait émerger les principaux freins à l’insertion professionnelle.

 

A l’issue de la consultation citoyenne, les principaux freins et contraintes financières faisant entrave à l’insertion professionnelle ont pu être identifiés. La mobilité, la formation et l’entrepreneuriat ont été les secteurs plébiscités et jugés par la suite comme les plus cohérents par les experts et membres du corps académique que nous avons rencontrés.

 

Une dotation universelle pour la jeunesse, symbole d’un pays qui investit dans son avenir

 

En dépit des discours appelant à faire de la jeunesse un enjeu ou une priorité politique, celle-ci n’a pas fait l’objet d’une politique dédiée au cours des derniers quinquennats, la part de la dépense publique qui lui est consacrée étant même en nette diminution. En ce sens, le choix a été fait de privilégier une dotation de nature universelle. Outre sa dimension symbolique forte, l’universalité présente des avantages en matière de simplicité de gestion et évite le risque de non-recours, estimé par exemple à 68% pour le RSA activité en 2010. Les potentiels effets anti-redistributifs peuvent être corrigés par le financement de la mesure. À l’heure où les politiques publiques d’insertion professionnelle ou d’intégration sociale sont critiquées pour leur segmentation et leur manque de lisibilité, il nous paraît primordial de revenir à un volontarisme politique qui renoue avec la tradition républicaine égalitariste française.

 

Ancienne, l’idée d’une dotation universelle vise à améliorer la cohésion sociale du pays. Elle marque un repère pour tous les individus d’une même classe d’âge et instaure, à un moment clé de la vie, un lien visible entre chaque jeune adulte et sa nation au moment de sa majorité.

 

La DoT doit permettre de favoriser l’autonomie de tous, selon des besoins et des publics différents.

 

Le principe de la Dotation Tremplin est de lever les contraintes de financement initiales qui pèsent sur les jeunes au moment de leur insertion dans la vie active et emportent des conséquences déterminantes pour leur avenir.  À dix-huit ans, les écarts et diversités de situations entre les individus sont déjà importants. La DoT, puisque versée à tous, doit s’adapter à tous les profils pour permettre l’autonomisation individuelle en donnant à chacun la possibilité de choisir son parcours en fonction de ses besoins. Il s’agit donc bien de favoriser l’épanouissement individuel et d’encourager toutes les singularités. Chaque jeune doit pouvoir accéder à l’ambition de construire un parcours qui lui ressemble, sans être contraint par l’appartenance familiale ou territoriale.

En somme, la Dotation Tremplin entend changer la manière dont les bénéficiaires envisagent leur avenir et les inciter à réaliser des investissements de long terme. Comme le note l’un des premiers promoteurs de la logique d’une protection sociale fondée sur des actifs, l’américain Michael Sherraden, « les prestations remplissent l’estomac des gens, les dotations changent leur état d’esprit ». La DoT est donc conçue comme un moyen d’aider les jeunes à se réapproprier leur avenir, en complétant l’égalité des droits à la naissance par une égalité des opportunités à la majorité.

 

Réussir son entrée dans la vie active avec la DoT – Principes de la réforme.

 

La Dotation Tremplin apporterait une réponse opérationnelle aux enjeux posés par l’émancipation de la jeunesse et la garantie d’une égalité réelle dans l’insertion professionnelle. D’un montant de 5 000 euros, fléchée vers trois domaines indispensables pour l’insertion dans la vie active, et intégrée au Compte personnel d’activité sous la forme de droits de tirage, elle permettrait de favoriser l’égalité des opportunités.

 

Une dotation centrée sur trois dimensions clés de l’entrée dans la vie active

 

La DoT doit servir de véritable tremplin à l’intégration des jeunes dans la vie active. Pour s’assurer qu’elle soit utilisée en adéquation avec cet objectif, son utilisation sera orientée vers les trois dimensions entravant la capacité des jeunes à s’émanciper et à s’intégrer pleinement sur le marché du travail : la mobilité, la formation, et l’entrepreneuriat.

 

Tout d’abord, la DoT pourra être utilisée pour faciliter la mobilité des jeunes. Disposer d’un moyen de locomotion individuel est souvent nécessaire pour accéder à certains emplois. L'absence de permis de conduire est un véritable frein qui contraint à ne pas postuler à certains postes trop éloignés géographiquement, notamment pour les jeunes habitant en zone rurale ou dans les périphéries urbaines mal reliées. Ainsi, 19% des Français ont déjà renoncé à un entretien et 23% à une formation ou à un emploi pour cette raison. Ce constat s’élève à  près de 50% pour les jeunes. Alors que son coût moyen reste élevé, le permis de conduire est donc aujourd’hui une étape indispensable dans une dynamique d’accès à l’emploi et à l’autonomie. Selon le Fonds d’expérimentation pour la jeunesse : “Le permis de conduire induit un triple dividende sur l’aptitude à la mobilité des jeunes, leur accès à l’emploi et leur intégration sociale”. Ainsi, permettre à chaque jeune de passer son permis de conduire en le finançant entièrement sera un moyen d’encourager l’émancipation les jeunes en leur offrant la possibilité d’accepter un poste auquel ils n’auraient pas pu prétendre auparavant à cause d’une contrainte d’éloignement géographique.

 

            Il serait également possible d’utiliser la DoT pour investir dans la formation, qu’elle soit initiale ou continue. La formation est en effet le meilleur moyen d’obtenir par la suite un emploi, ce qui en fait un levier primordial pour l’insertion dans la vie active. Or, aujourd’hui, une grande partie de la population renonce à effectuer des études pour des raisons financières. En 2009, les enfants d’indépendants, cadres et professions intermédiaires étaient près de deux fois plus diplômés de l’enseignement supérieur que les enfants d’ouvriers et d’employés (chiffres INSEE). En donnant la possibilité à chacun d’utiliser sa DoT pour financer ses études, la formation ne serait plus un avantage réservé à certains, mais deviendrait une perspective offerte par l’Etat à chaque citoyen. L’utilisation pour le volet formation comprendrait donc les frais de scolarité en premier lieu, mais également l’ensemble des frais liés au suivi d’une formation, comme le paiement des frais de sécurité sociale/mutuelle étudiante. La DoT étant utilisable tout au long de la vie (voir infra), elle pourrait également compléter les droits ouverts au titre du Compte personnel de formation et ainsi financer la formation continue pour assurer à chacun la possibilité de se réorienter professionnellement en cours de carrière. 

 

Enfin, la DoT serait un outil privilégié pour les jeunes souhaitant entreprendre et créer leur propre activité. Il n’est pas évident de faire le pari de se lancer dans la vie active en montant sa propre entreprise. Non seulement cela représente un risque non négligeable, mais surtout il est nécessaire de bénéficier d’un capital de départ à investir dans la création d’une activité. Ce n’est pas le cas de beaucoup de jeunes qui, quand bien même en auraient l’envie, n’ont pas accès au marché du crédit faute de ressources et se retrouvent dans l’obligation de renoncer à leur projet d’entrepreneuriat. En levant les contraintes de liquidité pesant sur les jeunes, la DoT encouragerait la créativité et l’innovation en donnant la possibilité à chacun de décider de son parcours professionnel. Outre la possibilité de suivre des formations à l’entrepreneuriat, la DoT permettrait donc de bénéficier d’un capital de départ pour chaque jeune souhaitant créer son auto-entreprise. L’investissement de base pour monter une société en France s’élève en moyenne à 5 000 euros et à 2 000 euros pour une auto-entreprise ; la DoT donnerait donc à chaque Français doté de la fibre de l’entrepreneuriat la possibilité de concrétiser son projet quelles que soient ses ressources – qui sont le plus souvent héritées de la famille – et assurerait ainsi une égalité réelle dans le lancement d’une activité.

 

La DoT se présenterait sous la forme d’un droit de tirage intégré au Compte personnel d’activité.

 

Une fois la majorité atteinte, chaque Français verrait son Compte personnel d’activité (CPA) crédité de 5 000 euros qu’il pourrait utiliser sous forme de droits de tirage pour l’un des ciblages présentés ci-dessus. Le CPA est un outil très récent, opérationnel depuis janvier 2017, qui permet aux citoyens de construire leur propre parcours. Y intégrer la DoT permettrait à chaque personne de se connecter sur son espace personnel pour suivre le montant de sa DoT qu’il lui reste à utiliser – dans le cas où la totalité des fonds n’aurait pas été débloquée en une seule fois – mais également l’ensemble des procédures à accomplir et des acteurs à contacter pour l’utiliser. Au fur et à mesure de la mise en place de la DoT, le CPA pourrait être complété par des informations qualitatives relatives aux différentes utilisations possibles, avec par exemple une évaluation des partenaires impliqués dans l’utilisation, au regard de critères de qualité fixés par l’État et les régions.

 

La mise en place de la Dotation Tremplin emporterait des effets positifs pour l’économie française à court et à long terme.

 

À court terme, en levant les contraintes de liquidité existantes la DoT devrait avoir des effets sur le nombre de jeunes en formation, sur la mobilité des jeunes issus de milieu les plus modestes et sur le nombre de création d’entreprises. De tels effets dépendent du taux de recours au dispositif et devraient faire l’objet d’un suivi attentif afin d’évaluer l’efficacité du dispositif.

 

À plus long terme, le dispositif devrait avoir des effets sur l’emploi et la croissance. En augmentant le capital humain des primo-arrivants sur le marché de l’emploi, elle contribuerait à renforcer leur employabilité et donc à sécuriser leurs parcours professionnels. En outre, en leur conférant une plus grande mobilité géographique elle permettrait un meilleur appariement de l’offre et de la demande sur le marché du travail et donc une réduction du chômage. Enfin, elle devrait avoir un double dividende sur le stock d’entreprises, en levant certaines des contraintes liées à leur création, mais aussi de par l’élévation du capital humain des entrepreneurs - notamment par le biais de formation à l’entreprenariat - en diminuant le nombre de défaillances.

 

L’efficacité et le coût réel du dispositif dépendent de la vitesse de sa montée en puissance.

 

            Le coût théorique d’une dotation de 5 000 euros accordée à tous les jeunes arrivant à l’âge adulte dépend de la taille des cohortes. Selon l’INSEE, la taille de ces cohortes est comprise approximativement entre 820 000 et 860 000 individus selon les années. Ainsi, 864 195 jeunes atteindront l’âge de la majorité en 2018, ce qui représente un coût théorique de 4,3 milliards d’euros. Néanmoins, l’intégralité de la dotation ne serait pas entièrement consommée par les jeunes dès la première année et tous les jeunes n’auront pas recours au dispositif. En ce sens, la vitesse de la montée en charge du dispositif est fonction du taux de recours - matérialisant le nombre de jeunes ayant effectivement recours au dispositif - et de l’intensité du recours - traduisant la vitesse de consommation de la DoT par les jeunes. 

            Si l’intensité du recours doit être laissée à l’appréciation des jeunes dans une démarche d’autonomisation et d’adéquation aux besoins de chacun, le taux de recours doit faire l’objet d’une attention particulière de la part des pouvoirs publics. Afin d’éviter de voir la DoT renforcer les inégalités qu’elle cherche à réduire, des dispositifs de communication et d’information devront être mis en place avec le Ministère de l’Éducation Nationale dès l’entrée au collège. Ces derniers auront pour objectif de sensibiliser les jeunes à l’existence de ce droit et aux modalités de son utilisation.

 

Mise en oeuvre de la réforme : une mesure régionalisée au financement redistributif.

 

Un financement en partie redistributif assis sur l’impôt sur le revenu, à compléter par diverses mesures budgétaires et fiscales.

 

La Dotation étant accordée sans conditions de ressources à tous les jeunes de 18 ans, la coupler à une mesure de financement redistributif permettrait de favoriser son acceptabilité. Réintégrer progressivement – pour limiter les effets de seuil - la Dotation dans le revenu fiscal de référence (RFR) des parents représenterait un coût nul pour les foyers les plus modestes et porterait essentiellement sur les foyers les plus aisés, pour un rendement proche de 600 millions d’euros (sur la base d’un taux marginal moyen d’IR de 15% pour les parents, considérant que de par leur âge moyen ils sont dans une situation de “pic de revenu”). La 1ère année, 1000€ seraient réintégrés dans le RFR des parents des bénéficiaires de l’année N (soit un gain espéré de 120 millions), la 2e année, à nouveau 1000€ pour les bénéficiaires de l’année N, et 1000€ pour les bénéficiaires de l’année N+1 (soit un gain espéré de 240 millions), et ainsi de suite, pour un état stationnaire à partir de N+4. Pour le jeune détaché du RFR des parents, la Dotation serait intégrée à son propre RFR. Le niveau de revenu supplémentaire par an - 1000€ - intégré au RFR n’apparaît pas de nature à modifier les comportements fiscaux sur ce point.

 

En complément de ce financement socle, différentes options peuvent être envisagées pour neutraliser le coût budgétaire d’une telle mesure.

 

Plusieurs dépenses fiscales pourraient également être supprimées pour venir abonder le financement de la mesure. Concernant principalement les jeunes ou leurs parents ces mesures dérogatoires octroient aux ménages un avantage croissant avec leur niveau de revenu, dès lors leur suppression emporte des effets redistributifs,  notamment  la réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement supérieur représentant 175M€ ou l’exonération d’impôt sur le revenu des salaires perçus par les jeunes au titre d’une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures ou leurs congés scolaires ou universitaires représentant 290M€.

 

Un redéploiement des allocations familiales versées aux familles des jeunes ayant atteint la majorité pourrait être envisagé. En effet le bénéfice des allocations familiales est conservé par les familles jusqu’à l’âge de 20 ans. Voir ces sommes abonder la Dotation Tremplin serait cohérent avec la volonté de cibler plus directement cette population. Une telle mesure représenterait la somme de 2 milliards d’euros par an.

 

Le financement de la mesure pourrait être complété par des mesures d’économies en dépense. Les ressources destinées à financer la formation professionnelle pourraient venir abonder la Dotation Tremplin. La France consacre annuellement près de 32 milliards d’euros à la formation professionnelle, une manne qui profite principalement aux salariés diplômés – 68% des cadres y ont recours contre 37% des ouvriers – travaillant dans des grandes entreprises – 65% des salariés dans les entreprises de plus de 250 salariés contre 34% dans les entreprises de moins de 10%. Un redéploiement de 3,6 milliards d’euros vers le financement de la Dotation Tremplin pourrait ainsi être justifié par la volonté de rendre plus accessible la formation professionnelle.

  

Une mise en oeuvre régionalisée : faire de la Région un acteur clé de l’insertion professionnelle des jeunes

 

La mise en oeuvre de la DoT reposerait sur la région, qui s’appuierait sur des opérateurs qu’elle aurait agréés. Ce choix repose sur trois considérations : la région est un échelon pertinent, à la fois large et proche des citoyens et des opérateurs ; elle dispose d’une compétence sur la formation et le développement économique ; elle a de ce fait une bonne connaissance de son tissu économique, ce qui permet notamment d’orienter au mieux pour le volet formation en fonction des débouchés sur le territoire.

 

Pour le permis de conduire, la région conclurait avec des auto-écoles un agrément sous réserve d’un prix proposé inférieur à la moyenne du territoire. L’agrément permet de maîtriser les prix et prestations.

 

Pour activer le volet formation, des instituts de formation feraient également l’objet d’un agrément avec les régions. Le décret de 2016 sur la qualité de la formation continue crée déjà une plateforme, “Datadock”, permettant aux financeurs de vérifier la conformité des organismes avec 6 critères. La DoT s'appuierait sur ce décret et le complèterait dans le sens d’une plus grande transparence sur les débouchés proposés par les instituts avec des éléments sur l’employabilité, les débouchés à court et moyen terme, le taux de placement, le niveau de salaire, et les coordonnées des personnes pour pouvoir le cas échéant contrôler. En outre, un système de notation (satisfaction) pourrait être mis en place. Cette transparence favoriserait un cercle vertueux ; les organismes qui n’ont pas de bons scores ne sont pas agréés. Pour le devenir, ils doivent faire des efforts, améliorer l’adéquation de leur offre de formation aux besoins de compétences des entreprises, donc se rapprocher d’elles pour construire leur offre, prendre en compte les besoins des bénéficiaires. Ils sont donc encouragés à organiser des portes d’entrée pour les potentiels intéressés, pour ne pas diriger inutilement des gens dans des voies sans issue ou qu’ils n’aiment pas. Cela encourage également la région, qui a une compétence sur le développement économique, à participer à cette évolution, pour améliorer ses propres résultats. Elle-même, par sa connaissance du tissu économique local, peut participer à une meilleure connaissance des potentialités économiques, pour guider le bénéficiaire.

 

Le financement des frais de scolarité, des frais de santé et des frais de transport en commun peut s’imaginer sous deux hypothèses. D’une part, une facturation de l’institution - choisie librement par le jeune - à l’Agence de Services et de paiement. D’autre part, une facturation de l’institution au jeune, qui fait débloquer les fonds par l’Agence. Dans les deux cas, ce mécanisme s’appuie sur le Compte Personnel d’Activité, soit pour que l’Agence connaisse l’état de la Dotation du jeune, soit pour que le jeune puisse insérer les factures sur le CPA dans l’attente d’une validation. La 1ère hypothèse apparaît plus simple et moins sujette aux fraudes, en ce que l’argent ne transite qu’entre l’institution et l’Etat, et évite que le jeune doive avancer les frais.

 

Concernant l’aide à l'entrepreneuriat, l’idée serait de s’appuyer sur le réseau d’agences existant au niveau local, notamment à travers l’Agence France Entrepreneur, qui collabore déjà avec la majorité des régions. Elle dispose d’une part d’une très bonne connaissance des quartiers populaires, et exerce déjà un rôle d’orientation en redirigeant les entrepreneurs vers les acteurs locaux les plus pertinents (CCI, BGE, etc.).

 

Deux méthodes alternatives pourraient permettre de débloquer le financement : soit le jeune bénéficie de l’accompagnement d’un opérateur, et, une fois son projet constitué, il s’adresse à la région pour débloquer les sommes nécessaires ; soit l’opérateur agréé transmet lui même le projet. Le montant serait dès lors versé directement sur le compte de l’auto-entreprise en cas d’apport en capital ou pour financer l’achat d’un bien professionnel, ou à l’organisme de formation en cas de financement d’une formation à l’entrepreneuriat.

 

Il est temps que la jeunesse (re)devienne une priorité des politiques publiques. Pour ce faire, la DoT permettrait de faciliter l’insertion dans la vie active. Mesure égalitaire, innovante et opérationnelle, elle concrétiserait la confiance de la Nation en sa jeunesse.

 

 

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