« Action publique 2022, pour un changement de cap »

Abstract
Officiellement annoncé en octobre 2017 par le Premier Ministre, le programme Action publique 2022 vise à refonder la fonction publique et la gestion des services publics pour améliorer l'efficacité de leur action -et réaliser des économies au passage. Pour la fonction publique, sa concrétisation dans le projet de loi de transformation de la fonction publique présenté le 13 février 2019, se traduit par une volonté d'élargissement du recours au contrat, par la souplesse des recrutements ou encore par des rémunérations plus individualisées liées à la performance. La modernisation des services publics s'apparente quant à elle à la poursuite des efforts de numérisation engagés par le précédent gouvernement et à une réorganisation de l'action publique territoriale, notamment via la fusion de services et une externalisation croissante vers les personnes privées des missions de service public. Certes, l'action publique est souvent critiquée pour son conservatisme, et l'impératif de transformation de ses modes d'action apparaît faire consensus tant auprès des usagers que des décideurs politiques. Néanmoins, envisager une réforme d'ampleur des structures et modes d'action administratifs sous le seul prisme de la baisse de la dépense publique apparaît problématique, tant au regard des investissements nécessaires à une telle transformation, qu'aux besoins de proximité et d'accompagnement exprimés par les citoyens lors des débats récents. Un autre prisme d'analyse de la réforme de l’État est possible, en partant du besoin de tous les citoyens et en considérant le service public comme une chance pour la France.


« L’État n’est qu’une coopération de services publics »[1]. En ce sens, ce sont les services publics qui légitiment la permanence de l’action de l’État. Si les services publics viennent à être modifiés, la fonction même de légitimation de l’État est alors atteinte.  

Officiellement annoncé en octobre 2017 par le Premier ministre, le programme Action publique 2022 vise à refonder les services publics ainsi que la fonction publique pour améliorer l’efficacité de l’action publique. Pour les usagers, cette réforme vise à améliorer l’accessibilité aux services publics via notamment la numérisation et la dématérialisation des procédures. Pour les agents, cette réforme entend « bâtir un nouveau contrat social » entre eux et l’administration, en instaurant plus de souplesse dans la gestion de la fonction publique. La démarche initiée se défend de ne pas privilégier l’approche budgétaire ; toutefois, des déclarations de l’exécutif en matière de réduction des dépenses publiques laissent entendre que le but ultime, et peut-être primordial, vise à réaliser 30 milliards d’économies. Et, si quelques doutes subsistaient, la suppression de 120 000 postes de fonctionnaires a également été proposée dans la même veine, conformément aux propositions du candidat Macron. D’abord gardé pour secret, le rapport du comité Action publique 2022 a finalement été publié en juin 2018 et s’est doublé de deux comités interministériels de la transformation publique (CITP), de février et d’octobre 2018.

Les transformations afférentes aux services publics ont été au cœur du grand débat national au sein des territoires lancé par le président de la République en décembre 2018. L’approfondissement du débat sur la question des services publics offre donc la possibilité de questionner l’acceptabilité par le corps social de ces réformes du service public et de la fonction publique proposées par Action publique 2022. L’organisation d’une consultation des citoyens sur les adaptations nécessaires et attendues du service public aux grandes transformations qui affectent la société (numérique, migrations, démographie) est une revendication récurrente de l’Association Services Publics, association loi 1901 créée en 1981 (voir encadré), qui s’est donnée pour objet d’engager des réflexions autour du service public, et dont sont membres les deux contributrices de cette note.

 


I. Transformer la fonction publique : vers un « contrat social » rétréci entre l’administration et ses fonctionnaires ?
 

Les deux CITP ont tous deux étayé la stratégie de réforme de la fonction publique souhaitée par le Gouvernement dans le cadre d’Action publique 2022, avant la présentation du projet de loi de transformation de la fonction publique au conseil commun de la fonction publique le 13 février 2019. Telle que présentée[2], cette réforme s’articule autour de quatre axes principaux : la refonte du dialogue social dans la fonction publique, la mobilité des agents publics, qui va de pair avec un élargissement du recours au contrat pour donner davantage de souplesse aux recrutements, ainsi que l’instauration d’une rémunération plus individualisée des agents liée à leur performance. S’agissant du dialogue social, le projet de loi prévoit d'une part la promotion d'un dialogue social « plus stratégique, dans le respect des garanties des agents publics ». Concrètement, il s'agit de fusionner les comités techniques (CT) avec les comités d'hygiène, de sécurité des et conditions de travail (CHSCT) et de développer la négociation collective dans la fonction publique à travers la création d'un comité social d'administration. Le projet de loi prévoit en outre de recentrer les missions des commissions administratives paritaires (CAP), en supprimant par exemple l'avis préalable de cette instance sur les questions liées aux mutations et aux mobilités entre fonctions publiques, ou sur les questions liées à l'avancement et à la promotion dans le but de doter les managers d'une plus grande souplesse de gestion des RH. Concernant la mobilité et l'accompagnement des transitions professionnelles dans la fonction publique et avec le secteur privé, le projet de loi prévoit la portabilité des droits du compte personnel de formation en cas de mobilité entre public et privé, ou encore de favoriser la rupture conventionnelle de relation de travail. Alors que le 2e CITP d'octobre 2018 prévoyait que l'Etat se dote d'une structure dédiée à la reconversion et à la mobilité des agents, confiée à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, celle-ci ne semble pas être reprise dans le projet de loi. S’agissant du recours à la contractualisation, elle a pour objet d’être élargie pour « les métiers ne relevant pas d’une spécificité propre au service public ». Les embauches sous contrat de droit privé deviendraient ainsi progressivement la voie « normale » d’accès aux emplois du service public, puisque le projet de loi permettra d'une part le recrutement par contrat privé sur des emplois permanents dans les catégories A, B et C, par dérogation au principe de l'occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, et d'autre part la possibilité de nommer des personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire sur des emplois de direction de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements de la fonction publique hospitalière. De plus, le projet de loi créera un nouveau « CDD de projet » dans les trois versants de la fonction publique pour permettre la mobilisation de compétences externes. Enfin, il est question dans le cadre de ce nouveau « contrat social » entre l’administration et ses agents, d’assouplir le statut des fonctionnaires, pour offrir des possibilités d’évolutions différenciées, via d'une part les rémunérations, et d'autre part la généralisation de l'évaluation individuelle en lieu et place de la notation dans les trois versants de la fonction publique.

Force est de constater que ces projets de réforme s’inscrivent dans la mouvance du paradigme managérial qui innerve la majorité des fonctions publiques en Europe. Il suffit de traverser les Alpes pour observer l’impact du New public management sur la fonction publique italienne. Cette dernière a en effet connu plusieurs vagues de privatisation, en 1993 et en 1997, avec une extension aux fonctionnaires de l’application de dispositions du Code du travail. La « réforme Brunetta » de 2009 a instauré un cycle de gestion de la performance pour toutes les administrations, avec une évaluation à trois niveaux : l’organisme administratif dans son ensemble, les équipes et les individus. Les performances des administrations étaient censées être associées à des récompenses monétaires, mais le champ d’application de cette rémunération aux résultats est resté limité. La raison principale demeure le manque de confiance entre les différents acteurs de ce système, et des attaques répétées de la part du milieu politique envers la fonction publique[3].

Dès lors, la mise en œuvre en France d'une telle réforme impliquerait tout d’abord nécessairement une application diversifiée au sein du secteur public, car toutes les missions ne peuvent pas être soumises raisonnablement à des objectifs de rendement. De plus, une différenciation implique nécessaire plus de transparence. Mais surtout, récompenser la performance nécessite de payer davantage les agents. Or, non seulement les rémunérations des agents publics ont connu une progression bien timide ces dernières années, mais l’obsession des réductions budgétaires à très brève échéance qui affecte le gouvernement ne laisse guère de doute sur le montant des sommes qui devront remplir ces promesses. Et quand bien même, la motivation principale des fonctionnaires n’est pas la rémunération, y compris, dans les pays les plus engagés sur la voie de la nouvelle gestion publique[4]. Les revendications des fonctionnaires sont plus souvent liées à de meilleures conditions de travail plutôt qu’à une hausse des rémunérations, comme en témoigne les manifestations de policiers en décembre dernier suite aux annonces du ministère de l’Intérieur de revalorisation des traitements pour les gardiens de la paix. L’autre trait de la réforme d’Action publique 2022, à savoir un recours accru à la contractualisation, a été porté avec un enthousiasme réformateur en Italie. Toutefois, le mirage du recours aux contractuels n’a pas réduit l’endettement public, ni amélioré la qualité du service public pour les usagers[5]. En France, le coût d’un agent contractuel est d’ailleurs estimé entre 20 et 30% de plus que celui d’un fonctionnaire car, à niveau équivalent, un contractuel sera rémunéré plus, et, les cotisations sociales patronales portent sur l’ensemble de sa rémunération alors que celles des fonctionnaires ne portent que sur leur traitement.

La contractualisation de la fonction publique suppose de « déterminer où placer la frontière entre contrat et statut » [6] ou bien de tendre vers une « fonction publique de coexistence » sans chercher à établir une cloison étanche entre espaces statutaire et contractuel, au risque de générer une certaine insécurité juridique. Dans son rapport sur les perspectives de la fonction publique de 2003, le Conseil d’État relevait les problèmes techniques d’un découpage des fonctions régaliennes pour limiter l’application du statut de la fonction publique à ces seules missions, ainsi que leur acceptation par le corps social. Le Conseil d’État notait d’ailleurs « qu’il serait illusoire de penser que, quels que soient le critère de choix et l’importance numérique de la population en cause, il suffirait de soumettre une partie des agents publics à un statut de droit privé pour déboucher sur un régime pleinement adapté aux besoins des collectivités publiques ». En effet, les besoins de l’administration peuvent justifier une soumission au statut de la fonction publique de façon pérenne alors même que la nature de la mission en cause ne relèverait pas d’une spécificité propre au service public. Par exemple, dans son rapport public annuel de février 2018, la Cour des comptes a proposé d’intégrer au sein de l’administration les meilleurs profils dans le domaine de l’informatique. De tels emplois permanents au sein de l’administration permettraient de lever les freins à la transformation numérique de l’État, qui ne peut s’opérer en externalisant trop largement les compétences informatiques. Par ailleurs, il est permis de douter du caractère salvateur et simplificateur du recours au contrat. L’application du droit du travail engendrera la multiplication des conventions collectives et la fragmentation des contrats de travail. En outre, importer la culture gestionnaire du secteur privé après les désastres de la crise économique et financière de 2008, mais aussi de l’aggravation des tensions dans le monde du travail[7], dont certaines conséquences se retrouveraient dans le mouvement social de ces dernières semaines[8], ne peut que laisser sceptique.

Au-delà de ces mesures et du discours lissé relatif à l’idée de « bâtir un nouveau contrat social entre l’administration et ses collaborateurs », il convient de s’interroger d’une part, sur le sens de cette réforme, et d’autre part, d’imaginer quelle fonction publique pourrait résulter de ces transformations. En effet, si les moyens de la réforme sont clairement affichés, il est plus difficile de saisir la logique sous-jacente. S’agit-il de circonscrire la fonction publique de carrière aux seules missions ayant trait à l’exercice de la puissance publique, dans la logique allemande de « Berufsbeamtentum » visée à l’article 33 de la Loi fondamentale ? Dans ce cas-là, « on nous change notre État »[9] car une telle définition de la fonction publique induit nécessairement une refonte vers un État plus gendarme que providence. Il peut également s’agir d’un prélude au basculement d’une fonction publique de carrière vers une fonction publique d’emploi, dans la droite lignée de ce qui avait été proposé par le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique de Jean-Ludovic Silicani en 2008. Ce dernier entendait décloisonner les corps des fonctions publiques pour favoriser la mobilité des agents. Cette logique s’inspire largement du système des dépouilles aux États-Unis, qui nécessite un lien de confiance entre les dirigeants politiques des administrations et leurs employés directs, politisant ainsi la fonction publique. Or, l’intérêt du statut est justement d’engendrer « la subordination complète des intérêts privés et des intérêts partisans à l’intérêt général » selon les termes de Gaston Jèze.

Si un constat partagé de la nécessité de faire évoluer le statut émerge, il apparaît plus opportun de maintenir celui-ci en le modernisant. Le statut permet de protéger la continuité, la neutralité et l’impartialité des services publics, tout en assurant un traitement équitable de tous les citoyens-administrés. Des axes de modernisation concrets doivent donc être développés, comme une ouverture de la fonction à la diversité de la société française[10]. Sans remettre en cause le principe des concours, ceux-ci pourraient être adaptés dans un sens moins académique et plus orientés vers le projet professionnel. Par ailleurs, il convient de permettre toute la souplesse nécessaire à la gestion de la fonction publique. A ce titre, le recours au contrat peut permettre de répondre aux besoins du service public sans se substituer aux emplois titulaires. De plus, la mobilité inter-fonction publique doit être encouragée pour promouvoir des carrières moins linéaires. Enfin, le traitement des fonctionnaires pourrait être simplifié et évoluer pour développer et mieux prendre en compte un intéressement collectif. Les rémunérations pourraient ainsi varier en fonction de la réussite d’un projet par l’ensemble d’une équipe, de façon à responsabiliser les agents de façon collective dans leur travail.

Le débat sur la fonction publique est loin d’être anodin car ce qui se joue derrière est la mise en œuvre de la politique démocratique[11]. Ce sont en effet les fonctionnaires qui font vivre le service public pour tous les citoyens. Celui-ci fait également l’objet du projet Action publique 2022.


II. Transformer le service public, peut-on faire mieux avec moins ?

Le service public apparaît trop souvent présenté comme encalminé dans son conservatisme, alors même que le principe d’adaptation en constitue la ligne directrice, recouvrant à la fois qualité, efficacité, coût. A cet égard, CAP 2022 se veut avant tout l’engagement d’une réflexion globale sur la recherche d’efficacité dans la mise en œuvre l’action publique à travers trois principaux axes : la dématérialisation des procédures administratives, la réorganisation territoriale de l’action publique associée à une plus grande « agilité » de gestion qui ne s’interdit pas le recours accru à des personnes privées. Si l’impératif de transformation de l’action publique est largement partagé, force est de constater que CAP 2022 s’inscrit avant tout dans une volonté de baisse de la dépense publique. En effet, dès sa première partie intitulée « nos convictions » le rapport postule que « la dépense publique n’est pas soutenable » et se conclut sur la nécessité d’« éviter les dépenses inutiles ». A cet égard, il apparaît, en premier lieu, problématique d’envisager une réforme d’ampleur des structures administratives sans y associer un investissement de départ. Plus fondamentalement, il semble qu’une réflexion sur l’efficacité de l’action publique peut difficilement avoir pour origine la baisse de la dépense publique sans engager au préalable un questionnement inclusif et profond sur les moyens de l’action publique en partant des « besoins » identifiés.

Il s’agit d’abord pour CAP 2022 de rechercher une plus grande efficacité dans la mise en œuvre du service public à travers une transformation des modes d’action.


        L’utilisation accrue du numérique par l’administration et le recours à la dématérialisation constituent sans doute l’axe le plus abouti de la réflexion. Au cœur des réflexions sur la modernisation de l’action publique, elle est pourtant « à la fois terriblement démocratique et potentiellement excluante » pour reprendre les mots de Jean Deydier, fondateur et directeur d’Emmaüs Connect, qui lutte contre l’exclusion numérique[12].

Terriblement démocratique, car elle est associée en premier lieu à une démarche de transparence et de recherche de qualité, à travers le développement d’indicateurs de performance associant l’usager[13], tels que le taux de satisfaction pour le service des impôts aux particuliers[14], les délais de traitement des procédures et la satisfaction des usagers concernant l’accueil dans les tribunaux de grande instance, les délais de remboursement et de traitement des dossiers ou la réponse au téléphone dans les caisses de sécurité sociale, etc. En second lieu, cette démarche de numérisation du service public est indubitablement associée à une volonté d’accessibilité, comme en témoigne l’engagement pris sur l’accès de tous les services publics en ligne, y compris via un téléphone mobile, d’ici le 1er janvier 2022. Des mises en œuvre concrètes ont déjà vu le jour, par exemple pour les inscriptions des enfants dans les collèges avec DossierSco. Sur ce point, le deuxième CITP formule des objectifs ambitieux de dématérialisation, notamment les ordonnances chez le médecin ou l’inscription en ligne sur les sites électorales. Cette démarche est aussi associée à la création de nouveaux services en lignes (demandes de CMU-C/ACS, aide juridictionnelle, permis de construire, démarches d’urbanisme). Néanmoins, il est fondamental de garder à l’esprit les risques associés à une dématérialisation accrue. En effet, elle peut s’avérer excluante du fait de démarches qui peuvent apparaître désincitatives (créations de comptes et identifications multiples) ou qui nécessitent en tout état de cause un encadrement ou un accompagnement pour certains publics fragiles, loin de la numérisation. A ce titre, le risque de non-recours pour des prestations uniquement accessibles en ligne (la prime d’activité à partir de 2019, par exemple) est important. Mounir Mahjoubi, alors secrétaire d’Etat en charge du numérique, avait rappelé lui-même que 13 millions de Français n’utilisent pas ou peu Internet et 6,7 millions ne s’y connectent jamais. Cela souligne aussi l’enjeu d’équipement des usagers puisque le Défenseur des droits, Jacques Toubon, a fait valoir qu’en cas de dématérialisation complète des démarches administratives, entre 20 et 25% de la population française se trouverait en difficulté.


        Le deuxième point de la réflexion concerne la réorganisation de l’action publique territoriale, dont les principes ont été dégagés par la circulaire du 24 juillet 2018 et qui doit faire l’objet de propositions de réformes possibles par les préfets. L’idée est de développer des guichets multiservices et polyvalents communs à l’Etat, aux collectivités territoriales et aux opérateurs, dans la continuité des actions déjà engagées autour des maisons de l’Etat et des maisons de services au public (MSAP) sous le précédent quinquennat. La réflexion sur l’Etat et sur les collectivités territoriales comme acteurs de la production de service public dans l’ingénierie locale est à saluer au regard de la multiplication des niveaux d’action administratifs sur certaines politiques publiques comme l’éducation. La fusion de certains services est également à envisager pour en simplifier le fonctionnement (rapprochement des organismes de recouvrement fiscal et social et transfert du recouvrement social aux URSSAF). Cependant, lorsque la réorganisation s’apparente en réalité à une fusion de services elle peut amener à un retrait des services publics au niveau local sur certains territoires. Actuellement, le « taux d’administration », rapport entre le nombre de fonctionnaires et le nombre d’habitants, est en moyenne de 72 agents publics pour 1000 habitants en métropole en 2016. Néanmoins, si l’on met à part à part les régions qui présentent des taux atypiques du fait de la présence d’administration centrale (DOM, Corse, Ile-de-France), l’écart est presque de 20% entre la région la plus pourvue en fonctionnaires civils de l’Etat (PACA) et moins pourvue (Pays-de-la-Loire) et il est de 50% entre la région la plus dotée en fonctionnaires publics locaux (PACA) et la moins dotée (Grand Est), il est enfin de 45% entre la région la plus pourvue en fonctionnaires hospitaliers (Bourgogne-Franche-Comté) et la moins pourvue (Ile-de-France)[15].


En dernier lieu, il ressort tant du rapport que des CITP la volonté d’une action publique plus « agile », qui accroîtrait l’externalisation vers des personnes privées. Il s’agirait tout d’abord de promouvoir une plus grande autonomie pour les opérateurs et administrations de réseau via une approche pluriannuelle et contractualisée, ou encore une transformation du contrôle budgétaire, internalisé auprès des gestionnaires, avec une transformation du contrôleur budgétaire comme conseil et contrôleur de gestion, une fongibilité asymétrique des crédits de masse salariale, une automaticité du report de crédits d’investissement non employés. Cette gestion transformée de l’action publique, déjà largement engagée sur le terrain depuis plusieurs années, implique ensuite le recours accru à des personnes privées, par exemple concernant le service public de l’emploi (en l’espèce, l’exemple montre que non seulement les résultats du privé sont moins bons[16], mais que les dérives n’ont su être prévenues). Le rapport propose un « redimensionnement » des effectifs de Pôle Emploi en fonction du cycle économique (avec l’hypothèse d’un taux de chômage abaissé de 7% d’ici 2022) et une « ouverture » à des acteurs privés, avec un recentrage sur des missions régaliennes d’indemnisation, de contrôle, et d’accompagnement des moins autonomes. A cet égard, il apparaît que, si une réflexion est à mener sur la pertinence de l’intervention publique, elle devrait l’être sur la base de choix rationnels partant des besoins constatés, qui ne sont pas nécessairement adaptés à un recours au secteur marchand. La vigilance, dans ce domaine pourrait être de privilégier la voie de l’expérimentation ou de l’innovation sociale avec un objectif de retour au droit commun à terme, comme l’a révélé récemment le succès de l’expérience « Territoire Zéro Chômeurs », qui constitue bien une évolution de l’action publique répondant à une économie des besoins, se passant d’intervention privée[17].  


III - Transformer le service public en fonction des besoins de tous les citoyens, une chance pour la France

L’Association Services Publics dont sont membres les contributrices de cette note, partage bien sûr la volonté d’évolution de l’action publique mise en avant par CAP 2022. Néanmoins, il nous apparaît qu’une réflexion restant centrée sur le prisme d’une réduction des dépenses publiques ne permet pas de dégager une ligne directrice sur les valeurs, les objectifs et les modes d’action du service public de demain. Celui-ci nécessite une volonté d’investissement de départ et un changement de paradigme vers son inscription dans une « économie des besoins »[18].


        Tout d’abord, une transformation du service public centrée sur une volonté de réduction des dépenses publiques n’apparaît pas de nature à répondre à un besoin d’investissement de départ conforme aux objectifs affichés et consubstantiel à toute réforme d’ampleur. Il nous est apparu que le rapport initial mentionne a minima 15 milliards d’économies réalisées, sans préciser la manière dont elles sont calculées ni leur échéancier prévisible. En contrepoint, les 2 milliards d’investissement annoncées par les CITP, sans autre démonstration, apparaissent mineurs. Ils correspondent tout d’abord à la mise en œuvre d’un Fonds pour la transformation de l’action publique de 700 millions d’euros sur 5 ans annoncé lors du grand plan d’investissement lancé par le Premier Ministre le 25 septembre 2017. Il vise à financer des réformes structurelles par des appel à projets[19]. Les autres investissements concernent l’accompagnement des guichets multiservices et la mise en œuvre de l’université de la transformation publique. Ces montants nous paraissent bien insuffisants au regard des ambitions annoncées. En tout état de cause, la réussite d’une transformation publique ne peut être limitée à la baisse de la dépense publique. Par exemple, la réforme « Préfecture nouvelle génération » portée par Bernard Cazeneuve alors ministre de l’Intérieur a assumé des investissements de départ en formation visant une montée en compétences des agents: la généralisation du traitement dématérialisé des demandes de délivrance de titres (passeports, cartes, permis de construire, certificats d’immatriculation) devait permettre une réaffectation des agents sur des missions prioritaires telles que la gestion de crise, la lutte contre la fraude ou le contrôle de légalité. Autant d’investissements qui seront lourds s’ils veulent aboutir.

        Enfin, il nous apparaît nécessaire de réinventer le « service public de demain » en l’ancrant dans l’économie de ses besoins et non sous le seul prisme de la dépense publique. Nul ne conteste l’intérêt d’une réduction des coûts mais il apparaît dangereux de se fixer comme préalable à la réflexion un niveau de dépense « acceptable » (ou un objectif de réduction de 3%), sans une réflexion tout aussi profonde sur les ressources, c’est-à-dire sur notre système de prélèvements en volume comme en équité. La problématique de la « réforme » est trop souvent instrumentalisée à d’autres fins alors qu’elle n’a d’intérêt qu’en ce qu’elle doit permettre de déterminer collectivement les objectifs et moyens dont entend se doter le pays pour accompagner efficacement le développement d’une société de plus en plus complexe.

L’Association Services Publics entend tout particulièrement s’inscrire dans une réflexion autour de ce que certains de ses membres ont pu théoriser sous le terme d’« économie des besoins ». Celle-ci englobe deux méthodes de réflexions :


1. La réforme doit partir de l’analyse des besoins de la société. A ce titre, l’association se donne pour préalable à toute réflexion l’analyse de la couverture de ses besoins et de son évolution, qui semble parfois faire défaut dans les réformes de l’Etat. Elles apparaissent administrativo-centrée au lieu d’engager de réels débats de fond incluant l’évolution démographique, la transition migratoire ou encore l’aménagement du territoire.

 

Créée il y a trente ans, l’association Services Publics a été dans tous les combats pour que soient posés sereinement les termes d’un juste débat sur les services publics[20] : quels sont les besoins sociaux que la collectivité doit prendre en charge ? Si l’on considère que des activités peuvent être confiées à des acteurs privés, est-on en mesure de définir avec précision les attentes de la puissance publique à leur égard ? Comment associer les citoyens à l’administration de leurs services publics ? Discuter de la place et du rôle du service public comporte inévitablement un risque de dispute « idéologique », que l’on peut d’ailleurs aisément repérer derrière les formulations du Président de la République dans sa « Lettre aux Français » [21] destinée à alimenter le Grand Débat National : « Faut-il supprimer certains services publics qui seraient dépassés ou trop chers par rapport à leur utilité ? A l’inverse, voyez-vous des besoins nouveaux de services publics et comment les financer ? ».


2. Elle doit être pilotée par l’autorité publique, dans ses différents modes d’exercice, entre l’administration d’Etat, celles des collectivités territoriales comme des administrations sociales.


Le pilotage des services publics par les autorités publiques, démocratiquement désignées, reste un enjeu majeur. Or, les objectifs et méthodes d’action des opérateurs privés à but lucratifs et des opérateurs à but non lucratifs diffèrent profondément. A ce titre, la remise en cause permanente des services publics par des acteurs politiques entraîne le risque de les évincer dans la définition des objectifs assignés aux politiques publiques car elle rend un pouvoir de direction et de contrôle difficile à maintenir : le secteur de la santé apparaît tout particulièrement représentatif de la difficulté de piloter une dépense socialisée du fait d’activités largement assurées par des acteurs privés. Pour prendre un autre exemple, dans le domaine des services publics pénitentiaires, les partenariats publics-privés n’ont pas permis d’améliorer le fonctionnement de ce service public ; au contraire, la Cour des comptes a relevé dès 2011 l’insoutenabilité budgétaire de ce modèle, liée au paiement de loyers élevés par l’Etat, qui peut avoir un effet boule de neige. De surcroît, les usagers contraints de ce service public sont dans une situation inégalitaire selon que la gestion de la prison a été déléguée à des acteurs privés ou non.
 


Pour le dire de manière triviale : l’autorité publique n’est pas ringarde, et doit se réinventer dans ses méthodes plutôt que dans ses compétences.
 


Notes


1. Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, 1911.
 

2. https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/Espace_Presse/dussopt/20190213-dp-pjl.pdf
 

3. Edouardo Ongaro, Nicolas Bellé, Réforme de la fonction publique et introduction de la rémunération liée aux performances en Italie, Revue française d’administration publique 2009/4 (n°132), p. 817-839
 

4. Luc Rouban, L’univers axiologique des fonctionnaires, Revue française d’administration publique 2009/4 (n°132) p. 771-788
 

5. Barbara Gagliardi, La réforme de la fonction publique italienne, ou le mirage de la contractualisation, Actualité juridique Fonctions publiques 2018, p. 313
 

6. Fabrice Melleray, Vers un élargissement du recours au contrat dans la fonction publique, AJDA 2019.25
 

7. François Dupuy, Lost in Management, 2011 ; Michel Lallement, Le travail une sociologie contemporaine, 2007
 

8. Annie Kahn, « Gilets jaunes », une colère contre le management à la française ?, Le Monde, 14 décembre 2018
 

9. Maurice Hauriou, note sous TC, 9 décembre 1899, « Association syndicale du Canal de Gignac », n° 00515
 

10. Tribune dans Le Monde du 1er novembre 2018, par Johan Theuret et Mylène Jacquot
 

11. Luc Rouban, Le statut des fonctionnaires comme enjeu socio-historique, Revue française d’administration publique 2009/4 (n°132), p. 673-687
 

12. Aline Leclerc, « Comment fait-on quand on n’a pas d’ordinateur ? » : les publiés de la « start-up nation », Le Monde, 1er novembre 2018
 

13. nosdemarches.gouv.fr


14. https://www.impots.gouv.fr/portail/indicateurs-de-qualite-des-services-des-particuliers


15. https://www.fipeco.fr/actualite2.php?nom=La%20r %C3%A9partition%20des%20emplois%20publics%20sur%20le%20territoire%20en%202016


16. Blog de Michel Abhervé, Les résultats des opérateurs privés de placement dont moins bons que ceux de Pôle emploi, 6 janvier 2012.


17. https://www.lesechos.fr/27/07/2018/lesechos.fr/0301966076475_territoires-zero-chomeurs---il-faut-continuer--.htm ;https://www.tzcld.fr/


18. Jacques Fournier, L’économie des besoins, Editions Odile Jacob, 2013


19.  https://www.modernisation.gouv.fr/mots-cle/ftap


20. Manifeste de l’Association Services Publics, février 2012, sous la direction de C. Vigouroux : https://docs.wixstatic.com/ugd/fcfcd9_5b5e3b2bbada4479b0ef1bb6408afbbb.pdf
 

21. https://www.lemonde.fr/politique/article/2019/01/13/document-la-lettre-d-emmanuel-macron-aux-francais_5408564_823448.html

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